تعتبر القرارات الفردية السلبية التي تمس الفرد في مصالحه وتؤثر سلبا في مركزه القانوني، إحدى امتيازات النشاط الإداري التي يمنحها القانون العام للمدبرين الإداريين لتحقيق المصلحة العامة وضمان حسن سير المرفق الإداري بانتظام وضطراد.
فهل رقابة القاضي الإداري تساهم في حماية حقوق وحريات الموظف أم أن محدوديتها تزيد الفرد الشعور والإحساس بالتذمر والإحباط اتجاه هذه العلاقة التي تربطه بالإدارة؟
وسنركز في معالجة هذه الإشكالية على محورين أساسيين .
المحور الأول: رقابة القاضي الإداري على شكلية القرار الإداري وانعكاساتها على حقوق وحريات الموظف
تعتبر قواعد الشكل في إصدار القرارات الإدارية على أكبر جانب من الأهمية، إذ أن المقصود منها حماية المصلحة العامة و مصلحة الأفراد على السواء. فإذا كانت الإدارة تتمتع بحق التنفيذ المباشر لقراراتها الإدارية، فإن إجراءات الشكل في إصدار هذه القرارات تقوم مقام حاجز في وجه الإدارة لامتناعها عن انحراف استعمال السلطة وتجنيبها الارتجالية وحملها على احترام المساطر والإجراءات القانونية بغية تحقيق المصلحة . ولقد أثبت التجارب العملية مدى جدوى هذه الإجراءات في حماية الأفراد، وذلك من خلال الأحكام التي تصدرها المحاكم الإدارية بعدم شرعية القرارات الإدارية المخالفة لهذه الإجراءات.
كما عرف الدكتور عبد الله حداد شكلية إصدار القرارات الإدارية بقوله: "لا يمكن إصدار قرار إداري إلا بعد استيفاء شكليات معينة ينص عليها القانون، أو تستنتج من المبادئ العامة للقانون.
وعلى أن مجموع الشكليات التي ينبغي على متخذ القرار احترامها تسمى المسطرة الإدارية غير القضائية، وهي غير مقننة أو غير منظمة بنص قانوني عام، بل هي مبعثرة في نصوص خاصة، قد يلعب القضاء دورا طلائعيا، سواء بخلق أو ابتداع بعض القواعد المتعلقة بها، مثل قاعدة توازي الشكليات:
ومن الشكليات أن يكون القرار كتابيا لأنه لا يمكن معرفة محتواه و مضمونه إلا إذا كان مكتوبا. فالكتابة تعتبر إحدى الضمانات لحقوق الأفراد و حرياتهم. فلا تستطيع الإدارة التراجع عنه إلا بشروط معينة، كما أن الكتابة تلزم السلطة الإدارية بعدم التنكر لقرارات اتخذتها . ويشترط في القرار أن يكون مؤرخا وموقعا فالتاريخ يمكن من معرفة دخوله حيز التنفيذ، أو التوقيع فهو يبين مدى صلاحية متخذه و اختصاصه بهذا الأمر، و يقصد بعيب الشكل إهمال ونسيان بعض الشكليات التي ينبغي أن يخضع لها القرار الإداري قبل صدوره".
ولأهمية قواعد الشكل و الإجراءات أخذ مجلس الدولة الفرنسي بمبدأ توسيع وتفسير النصوص و ذلك رغبة منه في حماية الأفراد.
حيث فرض على الإدارة في كثير من الحالات الالتزام بشكليات لم ترد في حرفية النصوص، استنادا إلى روح القانون.
اولا: مبدأ حق الدفاع
تعتبر وسيلة حق الدفاع التي أقرها المشرع المغربي للموظف المتضرر من القرار الإداري ضمانة له من تعسف الإدارة، بحيث أكد ظهير 24 فبراير 1958 هذا الحق و جسده في مجموعة من الإجراءات التي يستفيد منها الموظف المتابع تأديبيا. (1)
ثانيا: الإطلاع على الملف
فيما يتعلق برقابة القاضي الإداري على الضمانة القانونية المتعلقة بتمكين الموظف بالإطلاع على ملفه و توفير مدة كافية له لتحضير دفاعه والاستماع إلى أفق إلى فقد أكد المجلس الأعلى في قراره رقم 545 بتاريخ 11 مارس 1966 الذي جاء فيه:" وحيث يستفاد من البحث أن الإدارة أثناء المسطرة التأديبية امتنعت عن تمكين المحامي من الإطلاع على ملفه الإداري بدعوى أنه سر. الأمر الذي أدى بالسلطة التأديبية استنادا إلى رأي المجلس التأديبي أن تصدر في حق المعني بالأمر قرارا بالعزل من الوظيفة دون أن يتمكن هذا الأخير من الدفاع عن نفسه معززا في هذا الشأن بمساعدة المحامي الذي اختاره لهذه المهمة مما يشكل إخلالا جوهريا بحقوق الدفاع".وتبعا لذلك قضى المجلس الأعلى بإلغاء قرار وزير الأشغال العمومية القاضي بعزل الطاعن لإخلاله بحقوق الدفاع.
ثالثا: استشارة المجلس التأديبي
وجاء في حكم المحكمة الإدارية بمكناس رقم 19/97/3 غ بتاريخ 24/04/1997 على أن إهمال استشارة المجلس التأديبي يستوجب إلغاء القرار التأديبي في حق الموظف:"يجب أن تكون استشارة المجلس التأديبي قبل اتخاذ مقرر العقوبة الإدارية لا بعد صدورها -الفصل 66 من القانون الوظيفة العمومية الفقرة الأخيرة-.
رابعا: صحة تكوين الهيآت الاستشارية
ومن جهة أخرى فقد مارس القضاء الإداري المغربي رقابة معقمة بما في ذلك صحة تكوين الهيآت المصدرة للقرار أو الهيآت الاستشارية و هذه للجن يمكن الطعن في تشكيلتها عندما تنعقد كمجلس تأديبي سواء في تشكيلتها أو في الأشخاص المكونين لها والمشكوك في نزاهتهم. وبذلك فإن خرق شرط التساوي في تمثيلية الأعضاء يعد خرقا لمسطرة عمل اللجنة
و بالتالي يوجب التصريح بالإلغاء من طرف القضاء، وهذا ما ذهبت إليه الغرفة الإدارية في قضية المراسي عبد الحميد ضد وزير المالية بتاريخ 22/07/1977 (2)
يلاحظ أن القاضي الإداري يشدد على احترام مبدأ الشرعية من لدى المدبرين الإداريين،سواء تعلق الأمر في مسطرة تحضير القرار الإداري المحددة في النظام الأساسي للوظيفة العمومية، أو تلك التي أقرها الاجتهاد القضائي من خلال رقابته على نشاط الإدارة باعتبارها روح القانون و مبادئه العامة،حتى لا تضيع الحقوق والحريات ،ويعمل على تكريس سيادة القانون في علاقة الفرد بالإدارة.
المحور الثاني: الرقابة القضائية على المبادئ العامة للقانون.
للقضاء الإداري دور مهم في حماية المترفقين من تعسف الإدارة، وذلك لما يتوفر عليه من سلطة ابتكار القواعد والمبادئ المكملة والمفسرة للقانون الإداري، وتصبح كقاعدة قانونية تلتزم بها الإدارة في نشاطها اليومي، وخاصة عندما تريد الإقدام على بعض القرارات الإدارية الفردية السلبية التي تضر بمصلحة الفرد، كمبدأ الحقوق المكتسبة أو مبدأ المساواة أو مبدأ توازي الشكليات .
أولا: مبدأ الحقوق المكتسبة
يعتبر مبدأ الحقوق المكتسبة من المبادئ العامة التي كرسها الفقه و القضاء الإداري.
وتطبيقا لهذا المبدأ يمنع على الإدارة إصدار مقرر بمفعول رجعي أو إصدار مقرر تسحب بمقتضاه مقررا آخر أنشأ حق لصالح المستفيد منه.(3)
ثانيا : مبدأ توازي الشكليات
تعد قاعدة توازي الشكليات إحدى القواعد الأساسية القضائية، وقد عبر عنها بوضوح قرار المجلس الأعلى الذي جاء فيه:".. من المبادئ العامة أن النصوص التشريعية أو التنظيمية لا يمكن تعديلها أو إلغاؤها أو تمديد فترة مفعولها إلا بمقتضى قرار من نفس النوع من لدن السلطة المختصة قانونيا باتخاذ النصوص المذكورة، وأن القرار الذي يخالف هذا المبدأ يكون معرضا للإلغاء و الإبطال"
وقد تصدر القرارات الإدارية الفردية السلبية في شكل ظهير شريف أو مرسوم - إذا تعلق الوضع بالمناصب العليا السامية في الدولة أو لاعتبارات خاصة ببعض المهام- من حيث التعيين في مناصبها أو الإعفاء أو العزل منها، لا تخضع لرقابة القضاء وفق الاجتهاد القضائي المغربي على أساس أنها غير صادرة عن سلطة إدارية. لأنه يطغى عليها الطابع السياسي. وبالتالي لا يجوز الطعن فيها بالإلغاء، اللهم إلا إذا ثبت بشأنها مس بمبدأ توازي الشكليات.- مع مراعاة الصلاحية التفويضية لجلالته في هذا المجال-.
ثالثـا: مبدأ الـمساواة:
لقد عرف القضاء الإداري المغربي خلال السنوات الأخيرة طفرة نوعية تتجلى من خلال الأحكام التي أصدرها بسبب رقابته للمبادئ العامة للقانون، و من بينها مبدأ المساواة الذي كرسته جميع التشريعات سواء في الاتفاقيات الدولية أو النصوص القانونية المغربية.(4)
من خلال الاتفاقيات الدولية:
نصت المادة الثانية من الإعلان العالمي لحقوق الإنسان عن عدم التمييز فيما يتصل بالحقوق والحريات الأساسية للإنسان، إذ تحظر أي تمييز، كالتمييز بسبب العنصر أو اللون أو الجنس أو اللغة أو الدين أو الرأي السياسي أو أي رأي آخر أو الأصل الوطني أو الاجتماعي أو الثروة أو الميلاد أو أي وضع آخر. كما تطرقت التشريعات الوطنية لهذا المبدأ في نصوصها الداخلية.
من خلال التشريع المغربي:
لقد نص الدستور المغربي لسنة 2011 على مبدأ المساواة في مجالات متعددة. ففي ديباجة تصديره نص على ما يلي: "إن المملكة المغربية، وفاء لاختيارها الذي لا رجعة فيه في بناء دولة ديمقراطية يسودها الحق والقانون، تواصل إقامة مؤسسات دولة حديثة، مرتكزاتها المشاركة والتعددية والحكامة الجيدة، و إرساء دعائم مجتمع متضامن، يتمتع فيه الجميع بالأمن والحرية والكرامة والمساواة، وتكافؤ الفرص، والعدالة الاجتماعية، ومقومات العيش الكريم، في نطاق التلازم بين حقوق وواجبات المواطنة ".
ولقد تطرق الفصل 19 من الباب الثاني المتعلق بالحريات والحقوق الأساسية من هذا الدستور على ما يلي:" يتمتع الرجل والمرأة على قدم المساواة بالحقوق والحريات المدنية والسياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية الواردة في هذا الباب من الدستور، وفي مقتضياته الأخرى وكذا في الاتفاقيات والمواثيق الدولية، كما صادق عليها المغرب، وكل ذلك في نطاق أحكام الدستور وثوابت المملكة وقوانينها " .
كما تأكد مبدأ المساواة في الفصل 154 من الباب الثاني عشر المتعلق بالحكامة الجيدة (مبادئ عامة).
وكذلك النصوص القانونية المتعلقة بمدونة التجارة وقانون الجنسية وقانون الوظيفة العمومية..إلخ.
من خلال أحكام القضاء الإداري المغربي :
قضى المجلس الأعلى على أن: "... مبدأ مساواة الموظفين أمام القانون وأمام الفرص المتاحة لترقيتهم يفرض على الإدارة أن تستجيب لطلب الطاعنين الذين يوجدون في نفس الوضعية القانونية التي كان عليها أحد زملائهم، و رفض إدماجهم في سلم واحد جميعا، قرار يتسم بالتجاوز في استعمال السلطة ".
وتواترت الأحكام على هذا النهج في العديد من أحكامها وكذلك عبر مختلف المحاكم الإدارية.
ففي قرار لاحق للمجلس الأعلى أكد على عدم تجاوز مبدأ المساواة و ذلك بقوله: " عدم مساواة الموظفين أمام القانون و أمام الفرص المتاحة لترقيتهم شطط في استعمال السلطة..."
وربط القضاء الإداري المغربي في رقابته على القرارات الإدارية الفردية السلبية التي تتخذها الإدارة و السلطة التقديرية التي تتمتع بها بمدى احترامها لمبدأ المساواة المتاحة بين شريحة الموظفين.
خاتمة:
انطلاقا مما سبق يتبين أن القاضي الإداري المغربي يلعب دورا مهما في حماية وحقوق الأفراد من تعسف الهيآت الإدارية. لكن هذه الحماية تبقى محدودة نظرا للإشكالات التي ترافق طبيعة قضاء الإلغاء والمتمثلة أساسا في :
- إشكالية عدم تنفيذ الأحكام القضائية التي تحد من الدور المنوط بالقضاء الإداري .
إذ لا يكفي السلطات السياسية للدولة بأن تحدث مؤسسات دستورية تهتم بحماية حقوق المواطنين إلى جانب المحاكم الإدارية ما لم يتم معالجة القصور التشريعي لموقف الإدارة السلبي اتجاه الأحكام القضائية، وتدخل المشرع لسن وسائل قانونية لحمل الإدارة على احترام القانون.
وأخيرا لم يعد مقبولا في ظل التطور والتحديث الذي ينشده المغرب الإبقاء مكتفيا على المناشير والدوريات و المذكرات والأجوبة الفضفاضة أمام وسائل الإعلام والرأي العام، بل يستلزم ترجمة ذلك إلى تشريعات تعفي القاضي الإداري من مواجهة الإدارة، وتحمي بها المواطن من تعسفاتها و انحراف استعمال سلطتها.
لائحة المراجع المعتمدة
المؤلفات:
- تورية لعيوني:ًً "القضاء ورقابته على أعمال الإدارة"،دراسة
مقارنة، دار النشر الجسور،وجدة الطبعة الأولى 2005
-سامي جمال الدين:"منازعات الوظيفة العامة والطعون المتصلة
بشؤون الموظفين"، الطبعة الأولى، منشأة المعارف بالإسكندرية، 2005
-عبد الله حداد : "تطبيقات الدعوى الإدارية في القانون الغربي"منشورات عكاظ،الطبعة الثانية،2002
-عبد الواحد القريشي:" القضاء الإداري ودولة الحق والقانون بالمغرب"،مطبعة النجاح الجديدة،2009
الاطروحات و الرسائل:
-خديجة امعيوة:" القاضي الإداري وحماية الحقوق والحريات بالمغرب"،أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام ،جامعة سيدي محمد بن عبد الله ،فاس،2005
-عبد القادر مساعد: "القضاء الإداري المغربي ضمانة للحقوق والحريات " أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام ،جامعة محمد الخامس ،كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية ،أكدال- الرباط 1998-1999
-عبد الالاه الادريسي:" دور القضاء الإداري المغربي في حماية الموظف العمومي "رسالة لنيل الدراسات العليا المعمقة في القانون العام ،جامعة
محمد الاول بوجدة 2000/2001
المقالات:
احمد اجعون:"قرارات نقل و انتقال الموظفين بين سلطة الإدارة و رقابة القضاء الإداري"م.م.ا.م.ت((REMALD عدد43/2003
امال المشرفي:"حماية الحقوق و الحريات بالتقييد القضائي لسلطة الإدارة التقديرية"،م.م.إم.ت ،عدد 13،أكتوبر –دجنبر 1998
أمينة بنلمليح:"تاديب الموظف بين سلطة الإدارة و الحق في الحماية "م.م.ا.م.ت.عدد 86/2009
المنتصر الداودي :"دور القضاء في حماية حقوق الإنسان"،أشغال ندوة المجلس الأعلى و التحولات الاقتصادية و الاجتماعية تخليدا للذكرى الأربعين لتأسيس المجلس، الرباط 18/20دجنبر 1997-1998
الهوامش:
1 - مجموعة أحكام الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى:
- حكم بتاريخ 16 فبراير 1973 في قضية لكمار الحسن ضد و زير الداخلية
- حكم عدد 77، في الملف الإداري عدد 34519 ( غير منشور).
- حكم بتاريخ 17 أبريل 1979 في قضية الطالب عبد القادر الشجعي ضد وزير الداخلية، حكم عدد 182، في الملف الإداري عدد 44720، منشور في مجلة القضاء و القانون، عدد 128، ص 142 و ما بعدها.
- حكم عدد 343 في الملف الإداري عدد 51543 الصادر بتاريخ 16 نونبر 1979 في قضية السيد بنزهة علال ضد وزير الداخلية و الإصلاح الزراعي.
حكم المحكمة الإدارية بالرباط عدد 192 بتاريخ 20/06/1995 ملف 94/190غ، بين شقيق أحمد بن محمد و بين وزير التربية الوطنية ( غير منشور).
حكم المحكمة الإدارية بالرباط عدد 166 بتاريخ 08/06/1995 ملف رقم 144/94 بين محمد الأحمر ووزير التربية الوطنية ( غير منشور)
2 - حكم المحكمة الإدارية بمراكش عدد :95 بتاريخ 07/06/2000 ملف عدد: 28/2000 غ (غ.م)
- حكم المحكمة الإدارية بالرباط بتاريخ 18/03/1999
حكم المحكمة الإدارية بمراكش رقم 41 بتاريخ 21/06/2000 ملف رقم 52-2000 ع (غ م)
3 - حكم المحكمة الإدارية بمكناس عدد 33/2000غ صادر بتاريخ 13/04/2000.
- حكم المحكمة الإدارية بالرباط عدد 253 بتاريخ 23/10/1997.
- حكم المحكمة الإدارية بالرباط عدد :509بتاريخ 24/06/1996,م .م.ا.م.ت العدد31- ص134.
4 - قرار المجلس الأعلى عدد: 368 بتاريخ 12/12/1991 منشور بمجلة قضاء المجلس الأعلى عدد 47، ص: 987.
- قرار المجلس الأعلى بتاريخ 17/03/1994 بنفس المرجع أعلاه، ص: 280.
- حكم بالمحكمة الإدارية بالرباط عدد: 109 بتاريخ 22/06/1995
- حكم رقم 22/95 غ بتاريخ 22/06/1995 بالمحكمة الإدارية بمكناس
. - قرار محكمة النقض عدد 1483 بتاريخ 02/12/1999، مجلة المحاكم الإدارية المغربية، العدد 3، ص: 128.
بقلم
لحريشي عبدالقادر:
طالب باحث بسلك الدكتوراه بكلية العلوم
القانونية والاقتصادية والاجتماعية أكدال –الرباط